環(huán)保機構(gòu)

 

　　省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革通過派駐機構(gòu)、派出機構(gòu)、直接管理、雙重管理等垂直管理模式，對省以下環(huán)保機構(gòu)進行改革。

 

　　《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》(以下簡稱《意見》)要求，市(地)級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳(局)為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門;縣級環(huán)保局調(diào)整為市級環(huán)保局的派出分局，由市級環(huán)保局直接管理，領導班子由市級環(huán)保局任免。這是環(huán)保機構(gòu)垂直管理改革必須堅持的基本方向。

 

　　各地在垂直管理改革過程中，要按照《意見》精神，結(jié)合本地實際，探索按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)、跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)，對合署局、事業(yè)局、綜合設置生態(tài)環(huán)保機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)環(huán)保機構(gòu)等研究提出改革要求;加強非領導職務的統(tǒng)籌管理，設計好環(huán)保干部縱向和橫向的交流晉升通道;加強干部管理、綜合規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等職責，合理優(yōu)化調(diào)整省市縣三級環(huán)保機構(gòu)內(nèi)設處(科、股)室設置，不斷加強規(guī)范化建設。

 

　　環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)

 

　　在厘清省市和區(qū)縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)事權(quán)和職責的基礎上，按照科學、可行的原則，《意見》提出了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)上收與執(zhí)法監(jiān)測重心下移的改革基本方向，即對量化地方黨委政府生態(tài)環(huán)境責任落實情況的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)上收，實行省級考核、省級監(jiān)測，同時把執(zhí)法監(jiān)測與環(huán)境執(zhí)法重心同步下移。

 

　　這主要是基于如下三種考慮：

 

　　一是生態(tài)文明體制改革的趨勢。《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》明確要求生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)上收，污染源監(jiān)督性監(jiān)測和監(jiān)管重心下移。《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案的通知》提出“地方各級環(huán)境保護部門相應上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)，逐級承擔重點污染源監(jiān)督性監(jiān)測及環(huán)境應急監(jiān)測等職能”。

 

　　二是執(zhí)法監(jiān)測重心下移是環(huán)境執(zhí)法重心下移的同步部署。將環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境執(zhí)法分開，并將環(huán)境執(zhí)法重心向基層下移，是黨的十八屆三中全會、四中全會及《生態(tài)文明體制改革總體方案》中的重要內(nèi)容。另外，《國務院辦公廳關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》(國辦發(fā)〔2014〕56號)明確提出“配備調(diào)查取證等監(jiān)管執(zhí)法裝備”。這說明在執(zhí)法力量下移同時，也要增強執(zhí)法的裝備和技術(shù)保障。因此，將執(zhí)法監(jiān)測與環(huán)境執(zhí)法保持整體聯(lián)動，是保證環(huán)境執(zhí)法專業(yè)性、權(quán)威性的重要保障。

 

　　三是將區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)全部上收，可能使地方黨委政府履責難、缺手段。如果縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)統(tǒng)一上收到省級，將導致地方在管理污染源排放時缺少“眼睛”。目前，縣級環(huán)保局人員少，混編混崗用人現(xiàn)象普遍，大量監(jiān)測人員實際從事環(huán)保行政或執(zhí)法工作，將環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)全部上收，不僅管理難度大，也會“抽空”縣級環(huán)保局，監(jiān)管能力大大下降。

 

　　生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)測兩者職能定位不同，其改革的路徑也不同。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測目的在于監(jiān)測、評價地方生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化情況，考核地方環(huán)境責任目標完成情況，理應統(tǒng)一上收省級直管，防止地方政府干擾真實數(shù)據(jù)。污染源監(jiān)督性監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測目的在于定量監(jiān)測污染源排放行為，是執(zhí)法的依據(jù)和基礎，應貼近監(jiān)管對象，服務于地方環(huán)境管理，理應將重心下移。

 

　　實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)測職能側(cè)重點的分離。這項改革措施是對省市縣環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)職能的縱向優(yōu)化調(diào)整，并不是將現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)分置為兩個機構(gòu)。省市縣三級監(jiān)測體系仍會保留，三級監(jiān)測機構(gòu)將差異配置、各有側(cè)重，做精做強主業(yè)主責。省級環(huán)境監(jiān)測管理部門和省級監(jiān)測技術(shù)機構(gòu)主要承擔全省環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)布局、能力建設、業(yè)務管理、行業(yè)指導等職能，通過直接管理市級監(jiān)測機構(gòu)、市(地)局派出縣級分局，上述職能將得到大幅加強。縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)主要負責屬地污染源的執(zhí)法監(jiān)測，支持和配合屬地環(huán)境執(zhí)法過程中的污染源監(jiān)測需求，由同級環(huán)保機構(gòu)管理，但在業(yè)務上要接受市(地)級監(jiān)測機構(gòu)的指導。

 

　　垂直管理制度改革后，省級直接管理市(地)級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，省級(生態(tài))環(huán)境監(jiān)測中心及駐市(地)(生態(tài))環(huán)境監(jiān)測中心主要承擔生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價、考核工作。按照《意見》第八條規(guī)定，駐市(地)(生態(tài))環(huán)境監(jiān)測中心主要負責人任市(地)環(huán)保局黨組成員。有條件的地方省級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)主要負責人可以任省級環(huán)保廳(局)黨組成員。

 

　　區(qū)縣級環(huán)境監(jiān)測站主要承擔執(zhí)法監(jiān)測職能，隨區(qū)縣環(huán)保局一并上收到市級，由市級承擔人員和工作經(jīng)費，并強化測管協(xié)同，加強能力建設。鼓勵整合跨市轄區(qū)的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，做大做強，承擔市級環(huán)境監(jiān)測任務。直轄市所屬區(qū)縣、省直轄縣(市)監(jiān)測站可以不上收到省本級，繼續(xù)留在屬地承擔環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測任務。

 

　　需要注意的是，《意見》表述的是上收環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)、職責，而不是上收全部市級監(jiān)測機構(gòu)人員。考慮到生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測易于第三方委托、計劃性較強以及區(qū)縣監(jiān)測站力量相對較弱等因素，各省可以結(jié)合實際，科學合理確定現(xiàn)有市(地)級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)人員上收數(shù)量。不上收的環(huán)境監(jiān)測人員可以進入整合的市轄區(qū)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，也可以成立市本級機構(gòu)承擔市域范圍內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測等任務。

 

　　環(huán)境監(jiān)察

 

　　環(huán)境監(jiān)察改革強調(diào)定期開展事前、事中、事后的監(jiān)督檢查工作，其針對性靶向是市(地)縣政府及其部門落實環(huán)境保護“黨政同責”“一崗雙責”情況，推動督察巡視工作從國家層面向省級層面延伸，使“督政”工作實現(xiàn)制度化、常態(tài)化、長效化，實現(xiàn)發(fā)展和保護的有機統(tǒng)一。環(huán)境保護責任清單、議事協(xié)調(diào)機制和環(huán)境監(jiān)察隊伍構(gòu)成了對地方政府及其相關(guān)部門環(huán)保責任的監(jiān)督體系，形成了閉合的制度鏈條，是垂直管理制度改革的重點。

 

　　目前，涉及環(huán)境監(jiān)察方面的法律法規(guī)和文件表述主要有：

 

　　《環(huán)境保護法》第六十七條規(guī)定“上級人民政府及其環(huán)境保護主管部門應當加強對下級人民政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護工作的監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)有關(guān)工作人員有違法行為，依法應當給予處分的，應當向其任免機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)提出處分建議”。《國務院辦公廳關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》(國辦發(fā)〔2014〕56號)明確提出“完善國家環(huán)境監(jiān)察制度，加強對地方政府及其有關(guān)部門落實環(huán)境保護法律法規(guī)、標準、政策、規(guī)劃情況的監(jiān)督檢查，協(xié)調(diào)解決跨省域重大環(huán)境問題。研究在環(huán)境保護部設立環(huán)境監(jiān)察專員制度”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)實施的《環(huán)境保護督察方案(試行)》將“地方黨委和政府及其有關(guān)部門落實環(huán)境保護黨政同責和一崗雙責情況”列入環(huán)境保護督察內(nèi)容。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)實施的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》第十一條規(guī)定“各級政府負有生態(tài)環(huán)境和資源保護監(jiān)管職責的工作部門發(fā)現(xiàn)有本辦法規(guī)定的追責情形的，必須按照職責依法對生態(tài)環(huán)境和資源損害問題進行調(diào)查”。《水污染防治行動計劃》第六條提出“加強對地方人民政府和有關(guān)部門環(huán)保工作的監(jiān)督，研究建立國家環(huán)境監(jiān)察專員制度”。

 

　　《意見》在上述基礎上，對環(huán)境監(jiān)察體系建設提出了明確的要求，將對市縣政府及其相關(guān)部門環(huán)境保護工作的監(jiān)督檢查職責第一次明確賦予了省級環(huán)保部門。由省級環(huán)保廳(局)統(tǒng)一承擔環(huán)境監(jiān)察職能，由省級環(huán)保廳(局)領導專職負責，由派駐各地市環(huán)境監(jiān)察專員分片領導，由行政編制人員承擔具體工作。建立健全新型權(quán)威、以“駐點日常監(jiān)察”加“定期督察巡視”為核心的環(huán)境監(jiān)察體系。各省份可以結(jié)合地方實際，經(jīng)省級黨委和政府同時授權(quán)后，對市縣黨委和政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護工作進行監(jiān)督檢查。

 

　　省級環(huán)保廳(局)本級內(nèi)設環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)，有條件的可為廳級領導專職負責的新環(huán)境監(jiān)察局(環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法局)、環(huán)境監(jiān)察辦公室等，并加強環(huán)境監(jiān)察內(nèi)設機構(gòu)建設，分工承擔綜合協(xié)調(diào)、地方監(jiān)察、部門(行業(yè))監(jiān)察、定期督察等職責，同時歸口管理區(qū)域限批、約談、市縣或部門環(huán)境保護實績考核等。

 

　　省級環(huán)保廳(局)向市或跨市縣區(qū)域派駐，推薦逐市派駐，名稱可以表達為環(huán)境監(jiān)察分局、環(huán)境監(jiān)察專員辦公室等。可以派駐縣區(qū)的環(huán)境監(jiān)察組，駐市縣政府辦公，采取類似紀檢組、審計組或財政監(jiān)察專員等工作方式，對行政機構(gòu)進行事前、事中的常態(tài)化、制度化日常監(jiān)督檢查及定期性的督察巡視。

 

　　環(huán)境執(zhí)法

 

　　《意見》第九條規(guī)定，環(huán)境執(zhí)法重心向市縣下移，加強基層執(zhí)法隊伍建設，強化屬地環(huán)境執(zhí)法;市級環(huán)保局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮本行政區(qū)域內(nèi)縣級環(huán)境執(zhí)法力量，由市級承擔人員和工作經(jīng)費。根據(jù)《意見》和地方經(jīng)驗，主要有以下改革模式可參考：

 

　　監(jiān)察執(zhí)法分置，各級統(tǒng)一更名為環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，以查企為主。環(huán)境監(jiān)察人員原則上不承擔“查企”工作，但監(jiān)管執(zhí)法信息應及時共享，為監(jiān)察督政工作提供線索。按照《意見》第四條職責要求，省級執(zhí)法機構(gòu)保持適當?shù)牧α浚〖墝κ锌h兩級執(zhí)法機構(gòu)為指導關(guān)系而非領導關(guān)系。市級環(huán)保局設立環(huán)境執(zhí)法支隊或者內(nèi)設的行政執(zhí)法部門，統(tǒng)一管理轄區(qū)內(nèi)所有區(qū)縣環(huán)境執(zhí)法力量，采取有效措施提高環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)威性。區(qū)縣執(zhí)法機構(gòu)受區(qū)縣環(huán)保分局和市局環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)領導。鼓勵整合跨市轄區(qū)的執(zhí)法機構(gòu)。結(jié)合事業(yè)單位分類改革，通過本地立法授權(quán)、將執(zhí)法機構(gòu)調(diào)整為行政機構(gòu)、運用行政執(zhí)法專編等方式，積極推進事業(yè)單位委托執(zhí)法逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩?zhí)法，承擔現(xiàn)場檢查、行政處罰、行政強制等完全執(zhí)法權(quán)，規(guī)范設置環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)。結(jié)合綜合執(zhí)法改革，按照《中共中央 國務院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》、環(huán)境保護責任清單等要求，剝離城市綜合執(zhí)法等行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法內(nèi)容，加強部門聯(lián)動，加強測管協(xié)同，提高監(jiān)管執(zhí)法效能。