此次食品安全法修訂草案內容中,“食品安全標準”的出現頻率不下50次,其中,整個第三章對食品安全標準進行了專章規定。修訂草案第二十六條更是明確提出:食品安全標準是強制執行標準。
對此,北京大學法治與發展研究院高級研究員劉兆彬指出,標準是一個體系,類別很多,很難用一種強制性安全標準所代替、所覆蓋。這種單一的強制性標準制度難以支撐食品的質量水平提升和安全保障。
他建議,國家只負責制定強制性食品安全標準,其他單位和部門都不能制定強制性食品標準。取消地方性強制標準,防止市場分割,上下不一致。衛生部門應當退出標準執行、監督領域,全力以赴做好與人身安全健康相關的食品安全風險評估工作。
監督主體交叉重復錯位
應該說,近年來,我國食品安全標準工作取得了明顯成效。
劉兆彬介紹,早在食品安全法公布施行前(2009年6月),我國已有食品、食品添加劑、食品相關產品國家標準2000余項,行業標準2900余項,地方標準1200余項,基本建立了以國家標準為核心,行業標準、地方標準和企業標準為補充的食品標準體系。
同時,在衛生部牽頭下,各相關部門也在不斷開展標準的清理和制定、修訂工作。
2012年6月,衛生部發布的《關于印發〈食品安全國家標準“十二五”規劃〉的通知》(衛監督發[2012]40號)提出:到2013年底,我國基本完成對現行2000余項食品國家標準和2900余項食品行業標準中強制執行內容的清理,提出現行相關標準或技術指標繼續有效、整合和廢止的清理意見。2015年底前基本完成相關標準的整合和廢止工作。
不過,雖然看起來,目前食品標準數量不少,但劉兆彬也指出,事實上,食品安全標準體系不完善、標準短缺、標齡長、水平低等問題,一直是保障食品安全的難點和業內關注的焦點。
在劉兆彬看來,修訂草案在這方面有進步也有不足。進步方面包括:解決了食品安全強制性標準的統一性問題。解決了政出多門、交叉重復、標準打架問題。規定了標準制定要公開征求意見、公開查詢等程序性問題。
但不足之處也同樣明顯。“比如,同標準化法的銜接不順,食品安全標準化體系不完整,表現為定位、定性、層次關系有矛盾,分工、執行、監督主體有交叉、重復、錯位等問題。”他說。
強制性標準不能保障食品安全
修訂草案第二十七條則對食品安全標準應當包括的內容進行了詳細列舉。
其中包括:食品、食品添加劑、食品相關產品中的致病性微生物、農藥殘留、獸藥殘留、重金屬、生物毒素、污染物質以及其他危害人體健康物質的限量規定;食品添加劑的品種、使用范圍、用量等等。
劉兆彬認為,對于有毒有害物質的限制、食品添加劑的使用、特定人群的營養成分、食品標簽標識、衛生要求、安全方面的質量要求等,應當統一制定強制性食品安全標準。
“但從標準化體系看,除上述標準外,還有產品的規格、型號、結構、包裝、儲運及質量方面的一般性要求,還有需要創新改進工藝標準,檢驗方法標準,設備標準,原材料、半成品、食品相關產品的標準,常規的環境要求等等以及技術管理標準、基礎管理標準、操作標準和工作標準等等。”他說。
劉兆彬指出,標準是一個體系,類別很多,很難用一種強制性安全標準所代替、所覆蓋,實際生產生活中,離不開標準體系這種可選擇的管理工具。當然,可選擇的標準雖然不強制,但企業一旦選擇使用,就必須嚴格遵守,不能欺騙社會和消費者。
“這種單一的強制性標準制度難以支撐食品的質量水平提升和安全保障。因此,應當從定性的角度完善食品管理的標準化體系,明確食品的強制性安全標準和非強制性的推薦性標準或選擇性標準。”他建議。
地方無權制定強制性標準
強制性食品標準,應該由哪一層級的部門來制定?如何確保標準制定的科學性和實用性?又如何解決一方面各類標準數量看似很多,但另一方面又同時存在標準缺失、標準落后的問題?
對此,劉兆彬建議,應該從定位的角度依法明確國家、行業(團體)、地方和企業四級標準的功能。其中,國家只負責制定強制性食品安全標準,其他單位和部門都不能制定強制性食品標準。行業(團體)地方和企業則可以制定選擇性、非強制性標準。
“這樣才能從根本上解決標準缺失、標準落后的問題。選擇性標準中涉及安全項指標應當不低于或高于國家標準。取消地方性強制標準,防止市場分割,上下不一致。”他認為。
劉兆彬指出,應當從分工的角度提高標準制定的科學性、實用性。應明確食品安全標準的制定,要么由標準化行政管理部門統一制定,要么由食品安全監管部門、農業部門制定。由非標準化體行政管理部門和非食品安全監管部門的衛生部門制定標準,會越來越脫離實際,脫離國內外標準化體系建設的一般規律,無法滿足社會生產、生活的迫切需要。
此外,還要從執行和監督的角度提高標準化工作的有效性。“應明確由食品安全的監管部門負責食品標準化整體工作的執行和監督工作,衛生部門應當退出標準執行、監督領域,全力以赴做好與人身安全健康相關的食品安全風險評估工作。”他說。
(法制日報 余瀛波)
