2017年是黨的十九大勝利召開之年，也是食品安全法治建設持續深入推進的一年。十九大報告強調：“實施食品安全戰略，讓人民吃得放心。”為充分總結和宣傳食品安全法治建設重要成果，秉持食品安全社會共治理念，創新工作機制，聯合中國人民大學食品安全治理協同創新中心、美團點評法律政策研究中心、京東法律研究院共同評選、聯合發布2017年度食品安全法治十大事件。四家評選單位聯合推選候選素材20件，通過微信公眾投票，將得票前十的候選素材確定為2017年度食品安全法治十大事件，并邀請相關專家從法治角度進行專業盤點，中國法學會食品安全法治研究中心會同另外三家單位審定。事件盤點由“事件概況”和“事件點評”兩部分組成。
《“十三五”國家食品安全規劃》引領新時代食品安全治理新格局
事件概況：
2017年2月14日，國務院印發《“十三五”國家食品安全規劃》，明確了全面落實企業主體責任、加快食品安全標準與國際接軌、完善法律法規制度、嚴格源頭治理、嚴格過程監管、強化抽樣檢驗、嚴厲處罰違法違規行為、提升技術支撐能力、加快建立職業化檢查員隊伍、加快形成社會共治格局、深入開展國家食品安全示范城市創建和農產品質量安全縣創建行動等11項主要任務。
事件點評：
保障食品安全是建設健康中國、增進人民福祉的重要內容，是以人民為中心發展思想的具體體現。我國食品安全治理面臨食品產業水平參差不一、源頭治理困難較大、食品安全文化不夠發達、監管體系仍需理順等諸多問題。因此，有計劃地進行頂層設計，盤點問題存量，強化問題導向，謀求制度設計增量，意義十分重大。
《“十三五”國家食品安全規劃》是新時代重要的食品安全治理頂層設計。總體上看，規劃堅持問題導向，實事求是，穩中有進，全面布局，點面結合，是2015年《食品安全法》基本精神的政策體現，必將更好引領新時代我國食品安全治理新格局。從內容上看，規劃既有宏觀的制度設計，如全面重申企業主體責任、狠抓標準體系完善、強調過程監管的嚴格性，也有微觀的治理思路，如職業檢測員隊伍建設、加強抽檢制度完善等；既有傳統工作思路的延續，如強調進一步完善法律制度體系，也有一些新的思路和舉措，如完善社會共治、提高技術支撐能力等，體現了良法善治大背景下食品安全監管的轉型，也契合了新技術革命浪潮下技術對于制度和實踐的重要支撐作用。
（王旭 中國人民大學食品安全治理協同創新中心研究員、中國人民大學法學院教授）
食品安全國家標準清理整合工作取得階段性成效
事件概況：
2017年，國家衛生計生委發布通報函，通報食品安全國家標準工作情況。根據通報函介紹，納入標準目錄的標準共1224項，重點清理了食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量以及行業標準中存在的標準重復、交叉和矛盾的問題。其中1082項農藥獸藥殘留相關標準轉交農業部進行進一步清理整合，對另外3310項食品標準區分情形分別納入“食品安全標準整合名單”“建議適時廢止的標準名單”“不納入食品安全國家標準體系的標準名單”。
事件點評：
2015年《食品安全法》頒布以來，各類食品安全標準的清理整合工作一直在推進中。此次標準目錄的發布和各項清理整合工作的推進，極大解決了長期以來國家安全食品標準彼此矛盾、表述重復、適用交叉等問題，有助于改變食品分段監管以來形成的標準“法出多門”和理解適用混亂的狀況，有利于食品安全國家標準的貫徹實施，對食品安全執法和司法尺度的統一也將起到積極作用。
這次清理過程中也暴露出一些問題。一是標準交叉、重復、矛盾的固有問題尚未得到根本性解決，有待日后清理工作的進一步展開和標準起草修訂工作的科學鋪陳；二是標準表述不規范、一般性條款語義模糊等現象仍然存在；三是部分標準相對滯后、不符合產業政策。期待以衛計委為代表的食藥標準制定部門以此次清理為契機，認真分析、盡快解決此次清理中暴露的問題。
（王伯瀟 中國人民大學食品安全治理協同創新中心研究員）
特殊食品注冊和備案制全面啟動
事件概況：
2017年4月，國家食品藥品監管總局發布《關于進一步加強保健食品監管工作的意見（征求意見稿）》和《保健食品備案工作指南（試行）》，要求生產和進口依法應當備案的保健食品，應按規定向省級或國家食品藥品監管總局備案，未經備案不得生產銷售。與此同時，國家食品藥品監管總局整合有關職能，成立特殊食品注冊管理司，專門負責研究擬訂特殊食品注冊管理制度并組織監督實施。2017年11月，國家質檢總局、國家食品藥品監管總局出臺《關于進口嬰幼兒配方乳粉產品配方注冊執行日期的公告》，要求2018年1月1日后生產的進口配方乳粉應當取得國家食品藥品監管總局產品配方注冊，并在產品銷售包裝上注明注冊號，未經注冊嚴禁境內銷售。
事件點評：
特殊食品是食品的一個重要門類，特殊食品管理是食品安全法治的重要環節。針對特殊食品注冊和備案管理成立專門機構，并全面啟動特殊食品注冊和備案制，是國家建立最嚴格食品監管體系的重要一步，對有關企業提出了更多合法合規要求，也使保健食品行業從單一的“藍帽子”時代，邁入注冊制的“藍帽子”和橘紅色的備案制標識共存的新時期。這對于規范特殊食品市場秩序、保障特殊食品安全和提升特殊食品治理法治化具有重要意義。
未來在進一步完善管理制度的同時，應將工作重點放在制度落實上。一方面，要考慮現有立法的質量及相互銜接問題。要全面考察特殊食品注冊法律規范體系現狀，細致梳理其中存在的問題，提出相應的“立改廢釋”建議。另一方面，要著重加強制度貫徹落實。在新的監管格局下，特殊食品市場的“仿保健食品”會不會越來越少，“打擦邊球”的現象能否有效消除，從根本上取決于制度化監管是否到位。特殊食品注冊管理司的工作職責中，多項涉及組織監督實施，如研究擬訂特殊食品注冊管理制度并組織監督實施，研究擬訂特殊食品注冊管理技術規范并組織實施，組織開展與特殊食品注冊行政審批、備案管理相關的檢查、督導工作，配合相關司局開展特殊食品管理國際交流、生產經營許可、監督管理、稽查辦案等工作。期待特殊食品注冊管理司等部門切實履行好工作職責，提高特殊食品監管的實效性。
（陳燕 中國法學會食品安全法治研究中心研究員）
地方探索小餐飲納入監管，備案登記成首選項
事件概況：
近年來，各省市逐步開始探索通過備案、登記、核準、申請人承諾制等方式，推動符合食品安全衛生基本要求的小餐飲實施備案、登記。據統計，2017年已有上海、浙江、安徽、福建、廣東、廣西、貴州、湖北、山東、山西、黑龍江等多地通過出臺辦法、條例等，將小餐飲、小經營店等食品小微業態納入監管視野，積極引導推動小微業態規范發展。
事件點評：
以小餐飲等為代表的食品小微業態，在活躍經濟、促進就業、便利生活方面發揮了積極作用。然而，小餐飲由于房屋屬性、環保等原因出現的無證經營情況，也是食品監管領域長期面臨的治理難題。根據《食品安全法》的規定，小攤販、小作坊等食品小微業態管理屬于地方事權。以往各地在小餐飲等小微業態治理中較多采用取締等方式，運動式執法的治理模式達不到預期效果，無證經營等情況容易復燃。在此背景下，各地監管部門嘗試推行小餐飲的備案、登記、核準等新的管理舉措，符合分類管理、精細化管理的要求，也是對國務院“放管服”改革政策的具體落實。遠期來看，積極探索“重監管、輕準入、多方參與”的餐飲食品安全治理體系，將成為未來食品安全治理的一個重要方向。
小餐飲等小微業態治理還應秉持綜合治理的理念，客觀全面地分析其問題根源，找到解決路徑。客觀分析無證餐飲成因，可以看到其作為普通民眾謀生手段的不可替代性，餐飲規劃缺失帶來的房屋產權問題，以及普通民眾對低廉便捷餐飲的剛性需求和過高的法規門檻之間的矛盾。這些問題都有待于食藥、城管、規劃等相關部門加強溝通配合，通盤綜合解決。
（丁冬 美團點評法律政策研究中心高級研究員）
網絡餐飲服務食品安全監管走向精細化
事件概況：
2017年11月6日，國家食藥監總局頒布《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》（以下簡稱《辦法》），2018年1月1日起正式實施。《辦法》堅持“一體兩翼”的整體法律制度設計走向，以不斷提升網絡餐飲服務領域的食品安全水平為本位，系統規定了入網餐飲服務提供者和第三方平臺的責任。《辦法》突出了入網餐飲服務提供者的食品安全主體責任，要求其必須具備食品經營許可等法定資質和實體門店，并對經營過程中的信息公示、食品原料安全和制作過程規范、配送要求等做了明確規定。《辦法》系統構建了第三方平臺的食品安全管理責任，明確對第三方平臺實施備案管理，并對平臺在入網餐飲服務提供者的資質審查、消費者權益保護、經營行為監測等方面的食品安全管理責任進行了明確。
事件點評：
得益于“互聯網+”與本地生活服務的深度融合，中國的網絡餐飲服務市場近年來快速增長，在提升餐廳經營水平、促進就業、為消費者提供更多元化的消費場景方面發揮著積極作用。移動大數據監測平臺Trustdata2018年1月25日發布的《2017年中國移動互聯網行業發展分析報告》顯示，外賣行業2017年全年的市場交易規模近2000億元人民幣，保持穩定增長態勢。在此背景下，國家食品藥品監管總局出臺《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》，堅持以不斷提升食品安全水平為核心，著力推動落實食品安全主體責任，積極構建食品安全社會共治格局，為餐飲商戶和第三方平臺依法合規經營提供了更加精細、更具操作性的行動指引，有利于促進行業規范有序發展。《辦法》堅持科學監管的立法原則，在具體法律責任條款設計上對違法違規行為設定責令改正等行政管理措施，較好地體現了行政法治的比例原則。
（丁冬 美團點評法律政策研究中心高級研究員）
農業部推進食用農產品合格證管理的規范化
事件概況：
為進一步加快建立以食用農產品質量合格為核心內容的產地準出管理與市場準入管理銜接機制，農業部于2016年7月在部分省先行開展主要食用農產品合格證管理試點工作，開具食用農產品合格證800多萬張。2017年，浙江制定實施了《浙江省食用農產品合格證管理辦法》，成為全國第一個全面啟用食用農產品合格證的省份。農業部指出，食用農產品合格證是質量興農的重要載體，要強化頂層設計，加快法律法規制定，實現全國統一管理。將合格證制度與農產品質量安全信用體系建設相結合，以信用為核心，建立事前信用承諾、事中信用監管、事后信用評價的新型監管機制。
事件點評：
長期以來，我國食用農產品領域經營主體數量龐大、主體責任意識淡薄、基層監管力量薄弱、食用農產品經營不規范等問題突出。建立與市場準入制度相銜接的食用農產品合格證管理制度，推動生產經營者采取一系列質量控制措施，確保其生產經營的農產品質量安全可靠，并以合格證的形式作出明示保證，有利于規范食用農產品生產經營行為，形成有效的倒逼機制。
當然，食用農產品安全管理是一整套監管體系，農產品合格證管理只是其中的一項內容。要確保這種監管創新取得實效，不能僅靠頒發合格證了事，必須加強發證之后的全程嚴格監管，包括將合格證制度與農產品質量安全信用體系建設相結合，建立事前信用承諾、事中信用監管、事后信用評價的全覆蓋監管機制，推進建立健全嚴格的食用農產品安全法治體系。
（陳燕 中國法學會食品安全法治研究中心研究員）
項目式風險評估成為食品新業態監管重要選項
事件概況：
2017年12月6日，星巴克臻選咖啡上海烘焙工坊在上海開業，成為首家在上海獲得“焙炒咖啡開放式生產許可證”的企業。烘焙工坊集“開放式生產+餐飲+零售+文化體驗”等元素為一體，其中“不通過設置墻壁或獨立房間進行隔離，直接向消費者展示焙炒咖啡生產設施設備、生產過程，消費者直接進入食品生產企業”的開放式生產模式，與現行《食品生產通用衛生規范》《食品生產許可審查通則》存在抵觸。上海食品藥品監管部門采取項目式風險評估的方式，多次組織國家食品藥品監管總局、國家食品安全風險評估中心、中國食品工業協會、國家食品質量安全監督檢驗中心等部門專家分析評估新業態的風險點、提出整改意見，確保項目許可的風險可控。后續通過制定《上海市焙炒咖啡開放式生產許可審查細則》，為項目排除了法規障礙，并為以后類似新業態的發證和事后監管提供了依據。
事件點評：
隨著各方在新零售領域不斷加碼，集生產、餐飲、零售、文化體驗等為一體的食品新業態不斷涌現，無人面條機、無人榨汁機、無人披薩、自動售貨機等各種創新考驗著監管智慧。傳統監管如何在理念和具體舉措上適應新業態發展的需求，確保監管的及時性、針對性和有效性，是監管面臨的重要課題。比如，在自動售貨機興起之初，其廣泛布點的經營方式是否符合《食品經營許可管理辦法》“一址一證”的要求，當時地方監管部門有不同的看法。隨著這一業態的快速發展，各地監管部門及時更新監管理念，作出允許自動售貨機布點可由經營企業辦理一張經營許可證的規定，較好地解決了這一問題。
星巴克烘焙工坊的許可問題，是新業態發展與現有食品安全規制方案存在張力的典型例證。從堅守食品安全底線與促進食品行業規范發展的雙重視角出發，烘焙工坊項目式風險評估的實踐為新業態監管提供了良好的范本和開端。可以預見，在傳統監管手段不能滿足新業態許可管理和日常監管需要的情況下，項目式風險評估將成為食品新業態監管的重要選項。從建章立制的角度出發，甚至有必要專門出臺食品新業態項目式風險評估的實施細則，系統規定此類風險評估的程序、范圍和具體操作路徑。
（丁冬 美團點評法律政策研究中心高級研究員）
食品安全欺詐和虛假宣傳新規出臺
事件概況：
2017年2月，國家食品藥品監管總局發布《食品安全欺詐行為查處辦法（征求意見稿）》。2017年7月，國務院食品安全辦、工信部等9部門聯合發布《食品、保健品欺詐和虛假宣傳整治方案》，提出加強對食品與保健食品生產、經營和進口單位履行主體責任的監管。其中，明確了第三方平臺經營者和相關方的法律責任，要求食品與保健食品交易網站、第三方平臺提供者等主體應當依法審查入場食品及保健食品經營者的許可證，并進行實名登記；對經營者利用其所提供的平臺場所進行虛假宣傳、欺詐消費者等違法違規行為的，相關交易網站、平臺要依法承擔相應的虛假宣傳法律責任。
事件點評：
食品安全欺詐和虛假宣傳是食品安全治理的頑疾。此次出臺食品欺詐和虛假宣傳新規，旨在通過明確交易網站及第三方平臺的虛假宣傳責任，治理食品安全欺詐和虛假宣傳亂象。新規通過法治方式治理食品安全欺詐和虛假宣傳值得肯定，其實效性有待實踐檢驗。
長遠來看，有效治理食品欺詐，必須進一步細化并切實貫徹食品安全社會共治原則。一方面，要繼續完善食品安全相關法律制度。《食品安全法》第3條雖然已經明確食品安全工作堅持“社會共治”的監督管理制度，但對于如何落實和規范社會力量參與食品安全社會治理，還應出臺具體明確的實施細則和操作規范，對社會力量參與食品安全監管工作社會治理的責、權、利，應當予以進一步明確。
另一方面，要切實落實企業主體責任，同時調動社會力量參與食品安全社會治理。一是建立食品安全“黑白名單”制度。根據食品經營企業及從業人員守法情況，將從事食品安全行為的企業和責任人列入“黑白名單”，增強守法經營企業和人員的信譽和影響，增加食品安全違法行為的違法成本。二是健全食品安全舉報獎勵制度。國家食品藥品監管總局、財政部2017年8月9日印發的《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》，為食品安全有獎舉報制度的建立提供了法規基礎，下一步要落到實處。三是重視行業組織的作用。行業組織熟悉行業情況，在承接政府職能、落實食品安全治理措施方面具有獨特優勢，可以而且應當有效參與食品安全社會共治。
（魏銘 京東法律研究院高級研究員）
食品職業索賠現象引發持續關注
事件概況：
2017年5月19日，最高人民法院辦公廳在一份對人大代表議案的回復件中提出，將逐步遏制除食品藥品領域外的牟利性職業打假行為。2017年11月，北京市第三中級人民法院在針對一件民事上訴案件所作的終審判決中稱，“食品安全職業索賠與《消費者權益保護法》保護普通消費者的立法本意不符，更重要的是，這種以訴訟為手段、以法院為工具的行為，不僅造成司法資源的巨大浪費，也極大影響法院司法權威。若出于打擊假冒偽劣商品的需要，完全可以采取向有關行政主管部門舉報等方式進行，且成效最快，這才是一個打假者應予采取的手段”。
事件點評：
近年來，食品職業打假商業化趨勢明顯，以職業索賠為核心特征的打假引發各方激烈爭論。職業索賠主要聚焦食品生產經營領域的標簽標識、保質期等問題，以與生產經營者私下協商、投訴舉報或提起訴訟為主要方式，以獲得生產經營者私了金、政府舉報獎金或司法判決賠償金為主要目的。食品職業索賠主要依據《食品安全法》第148條第2款規定的懲罰性賠償制度展開。有觀點認為，食品職業索賠過度聚焦于食品標簽標識瑕疵等與實質食品安全無關的領域，個別職業索賠人甚至故意捏造、提交虛假證據虛構事實；食品職業索賠過多聚焦私人利益格局再分配，而對公共利益增益有限，某種程度上反而造成大量的行政、司法資源浪費。2018年2月7日，最高人民法院發布《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》根據最高人民法院有關領導對該司法解釋的介紹，“職業打假人”不符合《行政訴訟法》第25條第1款規定的條件，不具備原告資格并指出：“在司法實踐中，投訴類行政案件等滋擾性案件數量激增。一些與自身合法權益沒有關系或者與被投訴事項沒有關聯的‘職業打假人’‘投訴專業戶’，利用立案登記制度降低門檻之機，反復向行政機關進行投訴。被投訴機關無論作出還是不作出處理決定，‘職業打假人’等都會基于施加壓力等目的而提起行政訴訟。這些人為制造的訴訟，既干擾了行政機關的正常管理，也浪費了法院有限的司法資源，也使得其他公民正當的投訴權利受到影響。”
應當看到，職業索賠人既有通過職業索賠獲取私利的一面，也有監督食品安全法律實施的公共屬性。未來有必要加強對職業索賠現象的實證調研，對既有食品懲罰性賠償的法律政策進行全面評估。同時，也有專家建議研究激活有獎舉報制度，對索賠類型化、索賠金額與行政罰款比例掛鉤，對預包裝食品方面的舉報信息由國家食品藥品監管總局統一匯集處理等。如何在將職業索賠人排除于司法程序之外的同時，使之發揮正能量、成為食品安全社會共治的有生力量，從而使之依法有序地開展維權和社會監督活動，是需要立法者、執法者、司法者及社會各界進一步思考的問題。
（魏銘 京東法律研究院高級研究員）
食品安全謠言整治新規出臺，多名造謠者受懲處
事件概況：
2017年7月，國務院食品安全委員會、國家食品藥品監管總局等10部門聯合發布《關于加強食品安全謠言防控和治理工作的通知》，要求相關部門主動公開政務信息，對網絡食品安全謠言及時組織辟謠，嚴厲懲處謠言制造者和傳播者；要求各級網信、通信主管部門要督促網絡運營者加強對用戶發布信息的管理。2017年網絡上所流傳的“塑料紫菜”“棉花肉松”“塑料大米”“SK5病毒”“蒙牛黃曲霉菌”“金龍魚回收地溝油”等謠言，造謠者均已被依法追究責任，嚴重者如“塑料紫菜”的造謠者王某某因敲詐勒索罪被法院判處有期徒刑1年10個月，并處罰金。
事件點評：
食品安全謠言的生成和傳播，不僅會對食品行業、產業發展產生嚴重影響，而且會引發消費者的廣泛擔憂，并可能成為誘發社會不穩定的重要因素。《關于加強食品安全謠言防控和治理工作的通知》的出臺，標志著食品安全謠言整治進一步納入法治軌道，這對于改變“造謠一張嘴，辟謠跑斷腿”的現狀意義重大。
食品安全謠言的防控與治理，既需要政府通過信息公開不斷提升透明度，也需要相關部門科學及時組織辟謠。重拳出擊整治食品安全謠言只是第一步，需要深入反思的是，為什么那么多看似缺乏常識的食品安全謠言能夠大行其道？為什么那么多消費者會抱著“寧可信其有，不可信其無”的心態？構建食品安全謠言治理的可持續性制度體系，優化食品安全科學知識的傳播效果，真正確保食品安全謠言不僅止于智者，而且能夠止于真相，止于善治，這才是理食品安全謠言的初心和使命。
