《食品安全法》此輪修訂強調“嚴刑峻法”，卻未在制度架構上有所突破

　　新食品安全法遺憾

　　4月24日，十二屆全國人大常委會第十四次會議表決通過《食品安全法》修正案，為此輪修法畫上句號。

　　此次修法對于嬰幼兒配方乳粉、農藥使用、保健食品、特殊醫學用途配方食品等較受爭議的五大核心問題上作出了修改。

　　不過，草案二審之后，《食品安全法》修訂曾遭遇阻擊，三審雖然順利過關，但是其中的一些爭議性問題并沒有解決。

　　定調嚴刑峻法

　　2008年“毒奶粉事件”后，中國社會輿論就對食品安全事件強烈關注。2009年頒布的《食品安全法》也未有效遏制食品安全事件頻發的態勢，毒豆芽、地溝油、皮革奶、“鎘”米等事件依然接連上演。

　　《食品安全法》修訂啟動于2013年，修訂草案于2014年5月由國務院常務會議討論并原則通過。7個月后，草案交由全國人大常委會二審。在南開大學法學院教授宋華琳看來，一部法律頒布五六年就進行修訂的情況非常少見。

　　有鑒于過去國內食品安全違法成本太低，《食品安全法》此輪修訂一直突出強調“嚴刑峻法”。在2015年全國“兩會”期間，國家食品藥品監督管理總局法制司副司長陳表示，新修訂的《食品安全法》有“最嚴謹的標準，最嚴格的監管，最嚴格的處罰和最嚴肅問責的要求”。這與中央政府“最嚴格的食品安全監管制度”相契合。

　　長期以來，食品安全問題處置更多依賴于行政處罰，新法將進一步強化刑事處罰的措施。《食品安全法》修訂和《關于辦理危害食品安全刑事案件使用法律若干問題的解釋》出臺，明確了危害食品安全相關犯罪的定罪量刑標準，而且提出了相關罪名的司法認定標準。

　　財產處罰的力度也有提高，將非法添加等嚴重危害食品安全的行為罰款額度由原來的5倍至10倍提高到15倍至30倍;同時將對違法違規結果的懲戒改為對違法違規行為的懲戒。

　　審議通過的修正案中，法律條文數量也有大幅增加，內容更加細化，法條從修訂前的104條增加到154條。

　　在這次修法過程，有一個插曲值得一提。今年全國“兩會”前后，《食品安全法》二審結束再次征集意見，其間清華大學法學院王晨光等十多位專家聯名提出了七條意見。

　　專家們認為，《食品安全法》修訂存在一些根本缺陷：“無論是體制還是制度，與他法的銜接、具體操作等問題都還存在較大問題。特別是審批過多，事中事后監管的有效手段少;政府監管部門多、內容多，而社會共治內容、手段少;出了問題處罰多、問責多，科學分析、不斷改進提高質量水平少;體現控制、干預理念多，預防、防范內容少。”

　　他們建議，“《食品安全法》的出臺時間應當緩行”“再花一年左右時間出臺也不算晚”。

　　與此同時，有知情人士透露，在草案二審期間，全國人大常委會方面也“提出了一些很尖銳的意見”：“《食品安全法》讀來讀去就是‘政府’兩個字，沒有別的東西，都在規范政府監管部門去做什么，讓企業主動去作為的辦法幾乎沒有。”

　　在草案二審結束后，2015年1月，主導《食品安全法》修訂的國家食品藥品監督管理總局發生重要人事變更，畢井泉接替張勇出任總局局長、黨組書記。

　　因此，外界一度認為《食品安全法》修訂進程會有延遲。臨門生變在食品安全監管立法過程中也不是頭一次。2008年“毒奶粉事件”爆發后，在社會和輿論的關注下，正在立法進程中的《食品安全法》在三審之外又加了一輪四審，直到2009年2月才最終表決通過。

　　機構整合遺漏

　　《食品安全法》首輪修訂已塵埃落定，這意味著有關體制、制度和法律銜接等方面的問題，須留待日后解決。

　　2009年通過的《食品安全法》，承接1995年通過的《食品衛生法》。《食品衛生法》由原衛生部主導制定，過去很長一段時間，食品安全管理由衛生部門主導。待到《食品安全法》起草時，食品安全監管中心轉移至國家質檢總局，立法也由其主導。“毒奶粉事件”后，質檢部門話語權逐漸衰落，食品安全監管主導權又轉移給國家食藥監總局和食安委，此輪《食品安全法》修訂則由國家食藥監總局主導。

　　在這一連串的監管主導權轉換中，原有的體制漏洞并未被有效補上。

　　在計劃經濟時代，食品生產經營企業由行政直接舉辦。當時的食品企業管理更像是政府部門內部事務。政府管企業就像上級管下級。食品安全控制在當時就屬于內部管控。

　　當時，政府部門也有一些法規、文件、標準強化企業質量管理，目標是控制外源性污染，內容往往非常細化。

　　隨著市場經濟發展，食品生產經營業態日益復雜，但是管理理念并未隨著變化，這個問題依舊存在于《食品衛生法》及相關法律規條中，并延續到《食品安全法》中。

　　實際上，每一輪政府機構改革都涉及到食品安全管理體制的調整。至2013年以前，衛生、質檢、食藥監、工商、農業等不同部門在食品安全監管領域各自抓住一定職權，并有不同的法規和行業標準。

　　比如，根據衛生部門的規定，黃花菜不屬于“干菜”，因此不得有二氧化硫殘留;而質檢和農業部門的相關標準卻規定黃花菜屬于“干菜”，可以允許有二氧化硫殘留。

　　社會原本希望機構改革能夠理順管理體制，但是食品安全管理的主導部門不斷更換，卻始終沒有厘清各個部門的權力邊界。

　　比如，2008年前的很長一段時間，質檢部門在食品安全監管領域具有較大的話語權，但是“毒奶粉事件”暴露出其監管缺失，時任國家質檢總局局長引咎辭職。隨后，質檢部門在食品安全監管上的權力逐漸外移。

　　同樣，“毒奶粉事件”后崛起的食安委，被賦予了綜合協調的職責，中央高層一度冀望其解決“九龍治水”的問題。不幸的是，在食品管理中一直非常重要的衛生行政部門，此前一直就被賦予了同樣的職能。因此，在處理具體事務時，到底誰來協調就成了問題。

　　2013年，國務院新一輪機構改革將食品監管權力集中到國家食品藥品監督管理總局，但是囿于機構整合進度遲緩，影響了監管職能的行使。一位縣級衛生部門人士介紹，基層食品監管的職能移交到食藥監局之后，短期還是要依靠衛生監督部門來行使職能，因為食藥監系統短期內無法建立起自己的檢驗檢測和行政執法體系。

　　機構整合只是形式，目的本來是提高行政效率。機構改革前，食藥監系統只有9萬人，目前人員已有20萬左右。一些地方仍然在呼吁人力不夠、辦公場所不夠、檢驗檢測設備不夠。

　　國家行政學院副教授胡穎廉指出，大量的監管人力用于處理綜合事務和行政審批，這樣的運作模式已經到了需要改變的時候。

　　厘清政府市場邊界

　　長期以來，食品安全遵循的是內部管理和外源性污染控制的理念，更多依賴政府管理，仍然以行政手段為主。

　　隨著市場的變化，舊有的食品安全監管的方式已無法適用。

　　一方面，食品安全的內涵和外延都在變化。過去，食品安全監管理念強調的是外源性控制，防止生產經營者添加其他的雜質外物污染。實際上，外源性問題控制已經有一些成熟經驗。不過，食品安全問題如今更多關注的是內源性風險，難題已經演變成如何控制來源于食品內部的物理和化學風險，這些需要新的監管探索。

　　另一方面，食品生產經營者存量已超過1000萬家，無證主體和非法窩點無從統計，市場主體構成從未如此散亂和復雜。根據全國人大代表周海波近期給出的數據，從業人員在20人以下、年銷售額在50萬元以下的小微企業大約占中國食品生產企業的80%，再加上更小規模的個體工商戶，總量可能會達到全部食品生產企業的90%。

　　這一系列的數據就是中國食品安全問題面臨的最大現實。在基層，依靠傳統的政府管控手段，監管部門疲于應付簡單的日常事務，真正的市場監管問題反而無法顧及，食品安全問題依然層出不窮。

　　比如，食品生產領取QS證，要求企業必須要有實驗室，對出廠產品有自檢。最終，一些企業在認證時會去臨時購置一批儀器，臨時雇傭部分人員，認證完成后設備實際閑置。在這一過程中，審批、認證變成走過場，也就無法發揮應有的管控功能。

　　胡穎廉指出，《食品安全法》體現的理念還是發證、檢查、處罰的簡單的線性理念。而且，這三個步驟主體都是政府，最后責任也在政府。他表示，市場監管部門承擔了過多職能，而實際能力有限，管理成本走高，效果也不好。

　　因此，胡穎廉認為，理想的監管改革應當以審批事項的“減法”換取事中事后監管服務的“加法”，讓企業主動承擔起第一責任，政府從繁雜的審批事務中騰出精力專注監管。

　　培育多元化市場主體，讓企業和協會組織承擔更多責任，需要法律上加以明確。

　　近年來，從質檢部門脫鉤的檢驗檢測機構，希望轉型為第三方機構。不過，它們現在主要承接政府外包的檢驗服務，無力提供更多市場化服務?！妒称钒踩ā芬笃髽I食品出廠必須經過自檢，實際上很難達到。胡穎廉建議，可以鼓勵多家食品企業共建具有檢驗資質的企業，或者外包給類似小型企業。這些機構并不一定保證企業達到較高資質標準，主要是以較低成本為企業出廠產品提供數據，確保不會出現問題，逐步培育發展為第三方信用機構。

　　此外，培育行業協會發展，在一些專家看來同樣重要。食品行業存在著各種各樣好幾十個行業協會。宋華琳指出，很多協會比較松散，從未真正制定出行業接受的規范與標準，更無法像國外獲得參與審批授權，其實也可以嘗試一些新的辦法。例如，廣東一些地方的同行業的企業開始探索設立一些本地的聯盟標準，適用于本地，規范行業生產。